Österreichische Entwicklungszusammenarbeit

Strategie gesucht

12/2017 - Ob die neue Bundesregierung den Bereich Entwicklungspolitik für sich entdecken und politisch wie institutionell deutlich aufwerten wird, steht derzeit noch in den Sternen. Genügend Herausforderungen, aber auch Chancen, gibt es in diesem Bereich allemal.

Es ist ein Themenbereich, der weder im Zentrum der aktuellen Koalitionsverhandlungen steht noch bei dem sich allzu große Gemeinsamkeiten zwischen den verhandelnden Parteien finden lassen: die heimische Entwicklungspolitik. Während zu Redaktionsschluss noch keine endgültige Einigung geschweige denn ein Programm der künftigen schwarz-blauen Bundesregierung feststand, ist leider eines so gut wie sicher: Mit der Rolle, die Österreich in Zukunft für globale Entwicklung spielen möchte, wird man sich traditionsgemäß wohl nicht allzu lange beschäftigen.

Dabei bräuchte auch dieser Bereich bedeutend mehr an investierter Zeit und Muße als bisher. Klar, im Vergleich zu Mammutthemen wie Pensions- oder Verwaltungsreform mag die österreichische Entwicklungspolitik als eine vergleichsweise kleine Baustelle anmuten. Aber angesichts globaler Herausforderungen wie Klimawandel, wachsende Migrationsbewegungen, Instabilität und nach wie vor signifikante Armut sollte sich eine neue Bundesregierung darüber im Klaren sein, dass eine aktive, zukunftsorientierte Entwicklungspolitik auch für Österreich ein relevantes Handlungsfeld ist, das viele Chancen bereithält. Und dies insbesondere deshalb, weil auch das Wirtschaftswachstum der Zukunft vor allem in Emerging Markets stattfinden wird. Einziges Problem: Bisher fehlte es in Österreich fast völlig an einer strategischen Herangehensweise an globale Themen.

Realitäten Ein Blick in die Praxis zeigt: Statt einer Entwicklungspolitik, die von Klimaschutz über Sicherheit bis zu wirtschaftlicher Zusammenarbeit reicht und damit die Basis für strategische Partnerschaften mit Schwellen- und Entwicklungsländern bildet, gibt es ein historisch gewachsenes Sammelsurium an vom Außenministerium finanzierten Einzelprojekten, gepaart mit in der Vergangenheit kaum erwähnenswerten Beträgen für humanitäre Hilfsmaßnahmen. Dazu kommen konzessionelle Entwicklungskredite, so genannte Soft Loans, Entschuldungen sowie Beiträge an die Entwicklungszusammenarbeit der Europäischen Union und an multilaterale Organisationen wie die Vereinten Nationen oder die Weltbank. Für die fehlende strategische Ausrichtung gibt es vor allem einen Grund: Abgesehen von ein wenig internationaler Solidarität hat die österreichische Politik – egal in welcher Regierungskonstellation – bislang mit globaler Entwicklung keine Interessen verbunden. Das hat sich immerhin ansatzweise geändert, seit Entwicklungspolitik in einem Atemzug mit Migrationsmanagement erwähnt wird. Trotzdem findet in Österreich die Debatte über Entwicklungszusammenarbeit auch in diesem Kontext eher auf einer abstrakten Ebene statt – Stichwort Perspektiven schaffen – als unter Berücksichtigung der konkreten Umstände, in die sich eine solche hierzulande einfügen müsste.

So ist etwa selbst der Begriff der Entwicklungszusammenarbeit weder auf gesetzlicher noch auf faktischer Ebene hinreichend geklärt. Denn das Entwicklungszusammenarbeitsgesetz normiert in der Realität nur die sogenannte Österreichische Entwicklungszusammenarbeit OEZA (mit großem Ö) und somit die bi- und multilateralen Mittel des Außenministeriums, die etwa zehn Prozent der gesamten öffentlichen Entwicklungshilfeleistungen in Höhe von zuletzt 1,4 Mrd. Euro ausmachen. Nicht berührt sind davon unter anderem die Aktivitäten des Bundesministeriums für Finanzen, die mit 44 Prozent 2015 einen wesentlich größeren Teil der öffentlichen Entwicklungshilfeleistungen ausmachten. Rechtliche Grundlage dafür ist das Ausfuhrförderungsgesetz und anlassbezogene vom Parlament beschlossene Gesetze für Beitragszahlungen an die Internationalen Finanzinstitutionen IFI.

Noch komplizierter wird die Sache dadurch, dass dieses Fehlen einer kohärenten Basis von den Beteiligten in Politik und Verwaltung kaum thematisiert und daraus resultierende praktische Probleme vor allem mittels Formelkompromissen angegangen werden. Das ist auch dem Entwicklungshilfeausschuss der OECD – kurz DAC – aufgefallen, der bei seinen alle vier bis fünf Jahre durchgeführten Peer Reviews stets ähnlich klingende finanzielle und strukturelle Verbesserungspotenziale in der österreichischen Entwicklungszusammenarbeit sieht: zu wenig, zu fragmentiert, zu unkoordiniert.

Strategie: mangelhaft Als vermeintlicher strategischer Referenzrahmen für eine österreichische Entwicklungspolitik dient das vom Außenministerium regelmäßig aktualisierte Dreijahresprogramm. Nur: Im Kern listet das Dokument eine Vielzahl an grundsätzlich wünschenswerten Resultaten auf und bietet – wie der Name nur allzu deutlich sagt – eine Übersicht über geplante Projekte der nächsten drei Jahre. Einen Zusammenhang zwischen den beiden Ebenen sucht man zumeist vergeblich. Ebenso wenig gibt es mittel- bis langfristige Programme mit entsprechenden Zielvorgaben. Dies hat dazu geführt, dass die bilaterale Entwicklungszusammenarbeit nach wie vor von der Perpetuierung ein- bis maximal dreijähriger Kleinprojekte geprägt ist. Dass das Dreijahresprogramm darüber hinaus nicht für alle Ministerien, sondern nur für das Außenministerium selbst Gültigkeit hat, rundet das Bild ab.

Es wundert also nicht, dass das Dreijahresprogramm bei externen Evaluierungen wie jener des OECD-Entwicklungshilfeausschusses regelmäßig durchfällt und als administrative Pflichtübung betitelt wird. In Reaktion auf diese Kritik initiierte das Außenministerium 2014 einen Konsultationsprozess mit Vertretern aus allen Ministerien sowie Interessenvertretungen und Nichtregierungsorganisationen. An der Grundproblematik hat sich dadurch de facto wenig geändert. Während der DAC in einem Mid-Term Review im Frühjahr 2017 festhielt, dass dieser Prozess Österreich helfen würde, „alle Entwicklungshilfe leistenden Ministerien mit den Zielen des Dreijahresprogramms in Einklang zu bringen“, verhält es sich in der Praxis eher umgekehrt: Das vermeintliche Strategiedokument wird mit dem in Einklang gebracht, was jeder Akteur in der Vergangenheit gemacht hat und auch die nächsten drei Jahre gerne weiter tun möchte. Konkrete Zielsetzungen sucht man weiterhin vergeblich. Und damit droht auch das aktuell in Abstimmung stehende Dreijahresprogramm für den Zeitraum 2019–21 einmal mehr alles andere als eine kohärente Gesamtstrategie für den Beitrag Österreichs zu globaler nachhaltiger Entwicklung zu werden. Gerade eine solche bräuchte es aber, wenn ein Strategiedokument nicht primär aufzählen soll, was theoretisch wünschenswert wäre, sondern das Augenmerk darauf richtete, was zudem sinnvoll und umsetzbar ist.

Wieviel Österreich bewegt
Die öffentlichen Entwicklungshilfeleistungen Österreichs machten 2016 knapp
1,4 Mrd. Euro aus. Wirklich gestaltbar waren davon weniger als zehn Prozent.

Mittellos Aktuell ist das Dreijahresprogramm wenig richtungweisend für die tatsächliche Mittelverwendung und -verteilung. Dazu kommt, dass der Anteil an gestaltbaren Mitteln, die in Form von Programmen und Projekten direkt in die Partnerländer fließen, in der Vergangenheit stets eine Ermessensausgabe war, die schnell dem Rotstift zum Opfer fiel, und ist dementsprechend nach wie vor gering. 2016 erhielt die Entwicklungsagentur ADA für diese Zwecke 77 Mio. Euro. Zum Vergleich: Die schwedische Entwicklungsagentur SIDA hatte im selben Jahr rund 1.1 Mrd. Euro für bilaterale Maßnahmen zur Verfügung. Erste Gegenschritte wurden in Österreich 2017 gesetzt, indem das ADA-Budget jährlich um rund 15 Mio. Euro erhöht, und damit bis 2021 verdoppelt werden soll. Ob diese Trendwende aber auch die neue Bundesregierung überdauert, ist eine andere Frage.

Zu hoffen wäre das, denn entsprechende Strukturen für die Umsetzung einer österreichischen Entwicklungsstrategie gibt es in Form der ADA seit nunmehr 14 Jahren. In dieser Zeit konnte sich die ADA dafür qualifizieren, Mittel der Europäischen Kommission in Höhe von jährlich zwischen 10 und 20 Mio. Euro abzuwickeln. Auch die Kooperation mit Unternehmen in Form der Wirtschaftspartnerschaften hat sich in den vergangenen Jahren etabliert und wurde etwa in Form der strategischen Partnerschaften weiterentwickelt. Auch mit der Oesterreichischen Entwicklungsbank OeEB verfügt Österreich grundsätzlich über eine Institution, die im Konzert der europäischen Entwicklungsbanken künftig auch eine größere Rolle einnehmen könnte.


Stippvisite von Noch-Außenminister Sebastian Kurz bei Böhler Uddeholm in Südafrika im Herbst 2016

Im Vergleich deutlich weniger gut aufgestellt ist die zuständige Sektion des Außenministeriums. Diese verfügt mit weniger als zehn Experten und rund einem Dutzend Diplomaten auf Heimatstation kaum über die notwendigen Ressourcen, um eine aktive Rolle bei der Erarbeitung strategischer Vorgaben für die österreichische Entwicklungspolitik einzunehmen. Will man nun aber, wie im Zuge der Migrationsthematik stets lautstark betont, konkrete Interessen verfolgen und international mitgestalten, gilt es, diese in Form von konkreten Zielen zu benennen. Und sich auf ehrliche Weise darüber Gedanken zu machen, ob mit den derzeitigen Strukturen und dem verfügbaren Instrumentarium diese überhaupt erreicht werden können. Fakt ist: einen ernst gemeinten Versuch einer übergreifenden Entwicklungspolitik oder eines langfristigen Plans für die österreichische Entwicklungszusammenarbeit, der sich an konkreten Zielsetzungen orientiert, gab es noch nie. Die Latte für die neue Bundesregierung liegt also nicht hoch.

© corporAID Magazin Nr. 73
Text: Melanie Pölzinger
Fotos: ADA, Dragan Tatic

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