Entwicklungszusammenarbeit

Einseitige Diät

06/2017 - Angesichts der aktuellen globalen Herausforderungen wird multilateralen Organisationen wie Vereinten Nationen, Weltbank und Co. eine wachsende Rolle zugesprochen – auch von Österreich. Das heimische Engagement verteilt sich dabei aber eher erratisch.

Bald wird Wien noch ein kleines Stück internationaler. Denn die Weltbankgruppe, der größte internationale Entwicklungsfinanzierer, baut, wie Ende April verlautbart wurde, ihre hiesige Niederlassung kräftig aus. Seit 2013 ist die Weltbank-Länderdirektion für Südosteuropa in Wien angesiedelt, künftig werden von hier aus zunehmend auch Projekte in Zentralasien und Nordafrika betreut. Bis Mitte 2018 sollen rund 90 Mitarbeiter des Privatsektorarms der Weltbankgruppe, kurz IFC, nach Wien übersiedeln. „Wir sind sehr stolz, dass die Weltbankgruppe im internationalen Kontext einen Vorteil im Standort Wien sieht. Das ist ein klarer Erfolg der langjährigen Kooperation mit dieser Institution“, so Elisabeth Gruber, Abteilungsleiterin für Internationale Finanzinstitutionen im Bundesministerium für Finanzen BMF.

Besagte Zusammenarbeit besteht seit 1948, als Österreich der Internationalen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung IBRD und damit einem Teil der heutigen Weltbankgruppe beitrat. Seit 1961 ist Österreich auch Mitglied der Internationalen Entwicklungs-organisation IDA – jener Organisation der Weltbank, die durch so genannte „weiche“ Fenster Finanzierungen zu besonders günstigen Konditionen an die ärmsten Länder vergibt. „Die aktuell 18. Wiederauffüllung der IDA ist mit einem Gesamtfinanzierungs-volumen von 75 Mrd. Dollar international gesehen der größte Gebertopf – und kann durch die Bereitstellung beträchtlicher Mittel für die Vor-Ort-Unterstützung hoffentlich auch für die Migrations- und Flüchtlingsthematik einiges bewirken“, so Gruber. Österreich beteiligt sich innerhalb der nächsten Jahre mit 383 Mio. Euro an IDA-18.

Globales Engagement Österreich arbeitet heute mit einer Vielzahl an multilateralen Organisationen – das sind auf dem Völkerrecht basierende, von mehreren Staaten getragene Institutionen – und leistet über dieses Engagement einen Beitrag zu globaler Entwicklung und Armutsminderung. Laut vorläufiger Meldung betrugen die heimischen öffentlichen Entwicklungshilfe-leistungen – kurz ODA – 2016 rund 1.430 Mio. Euro. Davon flossen 39 Prozent in die multilaterale Zusammenarbeit: Neben dem österreichischen Anteil an den entsprechenden EU-Budgets (rund 300 Mio. Euro) ging der Großteil an die Internationalen Finanzinstitutionen IFI. 2016 zahlte die Republik insgesamt rund 226 Mio. Euro in die Budgettöpfe der Weltbankgruppe und der regionalen Entwicklungsbanken ein. Begründet wird die Höhe dieser Beteiligungen unter anderem mit dem notwendigen Einklang mit anderen Gebern, rechtliche Grundlage sind vom Parlament beschlossene IFI-Beitragsgesetze.


Vienna International Center Sitz der
Vereinten Nationen
in Wien

Anders sieht es bei den Zahlungen an Organisationen und Programme der Vereinten Nationen aus – diese gelten als Ermessensausgaben. Im Unterschied zu vergleichbaren europäischen Ländern, wo sich IFI und VN-Engagement annähernd die Waage halten, fällt Letzteres in Österreich sehr bescheiden aus und sind zudem beträchtlichen Schwankungen unterworfen. Nur drei Prozent der österreichischen ODA, das sind knapp 40 Mio. Euro, gingen im Vorjahr an die Vereinten Nationen. Dabei ist Wien neben New York, Genf und Nairobi einer der vier Hauptsitze der Vereinten Nationen und profitiert nach Aussagen von Außenminister Sebastian Kurz „massiv“ von diesem Status. Die wirtschaftliche Bedeutung der Präsenz internationaler Organisationen für den Standort Wien – dazu zählen auch die OECD und OPEC sowie die entsprechenden diplomatischen Vertretungen – wird auf rund 500 Mio. Euro pro Jahr geschätzt. Im Verhältnis zum semantischen Stellenwert der Vereinten Nationen für Österreich ist deren tatsächliche finanzielle Rückenstärkung also mager.

Mangelndes Standing Das hat mehrere Gründe. Zum einen hat Österreich kein ausgewiesenes ODA-Budget, sondern leistet seine Entwicklungsbeiträge aus den Budgets der einzelnen Ministerien: Für den Großteil zeichnet das Außenministerium verantwortlich, die Beiträge an Fachorganisationen wie die Weltgesundheits-organisation oder die Internationale Arbeitsorganisation ILO werden aber vom Gesundheitsressort bzw. dem Sozialministerium finanziert. Zum anderen gibt es nach wie vor keine Gesamtstrategie für den Beitrag Österreichs zu globaler nachhaltiger Entwicklung, an der sich eine interministerielle Abstimmung, Schwerpunktsetzung und damit auch finanzielle Dotierung orientieren könnte. Das so genannte Dreijahres-programm der österreichischen Entwicklungszusammenarbeit betrifft de facto nur die Aktivitäten des Außenministeriums und dessen Entwicklungsagentur ADA, das Finanzministerium folgt seiner eigenen IFI-Strategie.


Syrische Flüchtlinge in einem Flücht-lingslager des UNHCR in Jordanien

Eine solche Gesamtstrategie wäre jedoch dringend nötig, denn angesichts der aktuellen Rekordzahl an von Flucht und Vertreibung betroffenen Menschen – 2016 weltweit 65,6 Millionen Personen – sind Lösungen vor Ort mehr denn je gefragt. Multilaterale Organisationen verfügen über die notwendige politische Legitimität und können die erforderlichen Ressourcen poolen, um gerade komplexe und globale Themen wie Migration, vor allem in Konfliktgebieten, anzugehen. Dazu kommt: Österreich will in internationalen Verhandlungen eine tragende Rolle spielen. Doch dort, wo der politische Diskurs wirklich handfest wird, hat es aufgrund mangelnder finanzieller Untermauerung der eigenen Positionen keine starke Stimme.

Gerade was die Akuthilfe in den Herkunftsregionen betrifft, griff Österreich bislang deutlich zögerlicher ins Börsel als vergleichbare Länder. 2016 betrug der österreichische Beitrag zum Welt-
ernährungsprogramm der Vereinten Nationen rund sechs Mio. Euro, während sich die Schweiz und Dänemark mit 61 Mio. bzw. 42 Mio. Euro weitaus engagierter zeigten. Ähnlich sieht es bei der VN-Flüchtlingsorganisation UNHCR aus – hier machte Österreichs Unterstützung 2016 lediglich 6,2 Mio. Euro aus. In diesem Kontext hat Außenminister Sebastian Kurz schlichtweg schwache Argumente an der Hand, wenn er sich in Bezug auf den Umgang mit Flüchtlingsströmen kein Blatt vor den Mund nimmt und wiederholt mit dem Einstellen von Zahlungen an unbotmäßige Länder droht.

Multilaterale Lösungskompetenz Dabei ist unstrittig, dass es für die Bewältigung internationaler Herausforderungen ein koordiniertes Engagement der Staatengemeinschaft braucht. „Bei globalen Problemen wie dem Klimawandel oder der Flüchtlingsfrage bedarf es gemeinsamer Anstrengungen und finanzieller Dimensionen, bei denen sich selbst größere Länder als Österreich auf rein bilateraler Ebene schwertun würden“, betont Elisabeth Gruber. Und das entspricht einem allgemeinen Trend: Laut aktuellen Statistiken der OECD zur Entwicklungszusammenarbeit nahmen 2016 die Beiträge an multilaterale Organisationen um zehn Prozent zu und machen heute grob die Hälfte der Geldflüsse in der internationalen Zusammenarbeit aus.

Auch im Außenministerium ist man sich der Stärken der internationalen Akteure bewusst: „Wir arbeiten verstärkt mit etablierten Playern zusammen und nutzen deren lokale Verwaltungsstrukturen und Expertise in Ländern wie dem Irak und Afghanistan, die bislang nicht im Fokus der österreichischen Entwicklungszusammenarbeit standen. Aufgrund der aktuellen Dynamik beim Thema Migration sehen wir aber die verstärkte Notwendigkeit, bestimmte Probleme direkt in den Regionen anzugehen“, so Sylvia Meier-Kajbic, zuständige Abteilungsleiterin im Außenministerium.

Das spiegelt sich langsam auch finanziell wider – die geplanten freiwilligen Beiträge zu den Programmen und friedenserhaltenden Missionen der Vereinten Nationen wurden im Budget 2017 um knapp 30 Prozent höher veranschlagt als im Vorjahr. Nicht zuletzt dank der 2015 beschlossenen Erhöhung der Mittel des Auslands-katastrophenfonds von fünf auf 20 Mio. Euro pro Jahr hat Österreich gerade für VN-Programme, die sich in Flüchtlings-herkunftsregionen engagieren, künftig mehr Geld übrig. Daraus wird beispielsweise der Stabilisierungsfonds des Entwicklungs-programms UNDP im Irak mit jährlich zwei Mio. Euro unterstützt. Zum Vergleich: Dänemark und Schweden haben jeweils rund
15 Mio. Euro zugesagt.


Zufrieden Finanzminister Hans-Jörg Schelling mit Weltbank-Präsident Jim Yong Kim in Washington

Eigene Schwerpunkte Nicht nur im Rahmen der Flüchtlingsthematik stehen Geber wie Österreich zugleich vor der Herausforderung, in großen Organisationen auch eigene Ziele zu verfolgen. Bei den Internationalen Finanzinstitutionen setzt Österreich auf eine thematische Zusammenarbeit im Rahmen von speziellen Fonds und Kooperationsprogrammen in Bereichen wie Finanz- und Privatsektorentwicklung oder urbane Entwicklung. Aktuellstes Beispiel ist der Sustainable Mobility for All Trust Fund der Weltbank, der einen Fokus auf nachhaltige Transportwege und Infrastrukturleistungen legt und an dem sich Österreich 2016 als einer der ersten Geber mit 2,4 Mio. Euro beteiligt hat. Klar ist aber: Je geringer die eigenen Beiträge im internationalen Vergleich sind, umso schwieriger ist eine Schwerpunktsetzung. Dabei gewinnt gerade die Frage nach der Effektivität und Kohärenz zwischen den Aktivitäten internationaler Organisationen und den eigenen Entwicklungsstrategien zunehmend an Bedeutung.

Beispielsweise kommuniziert Großbritannien in einer aktuellen Evaluierung klar, dass Partnerschaften mit jenen Organisationen der Vorrang gegeben wird, die nachweisen können, dass das Geld der britischen Steuerzahler im Hinblick auf die eigene Entwicklungsstrategie den größtmöglichen Mehrwert erzielt. Dass dies nicht nur leere Worte sind, bewies man 2011, als nach negativer Bewertung vier internationalen Organisationen die Beiträge entzogen wurden, darunter der ILO und der VN-Organisation für industrielle Entwicklung UNIDO. Von einem solchen Value-for-Money-Ansatz ist man in Österreich noch weit entfernt: Österreich ist mit Ende 2015 aus dem MOPAN-Netzwerk, das die Leistungsfähigkeit und Wirksamkeit multilateraler Organisationen evaluiert, ausgetreten. Angesichts der im Allgemeinen überschaubaren Mittel scheint hier ein sehr spezieller österreichischer Pragmatismus zu herrschen: Weil‘s ohnehin nicht viel ist, will man es lieber gar nicht so genau wissen.

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IN ZAHLEN

Wie sich der Kuchen verteilt
Die öffentlichen Entwicklungshilfeleistungen Österreichs betrugen 2015 rund 1,2 Mrd. Euro. Ein Großteil der verfügbaren Mittel floss an die Europäische Union und Internationale Finanzinstitutionen – und in die Versorgung von Asylwerbern im Inland.

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© corporAID Magazin Nr. 70
Text: Melanie Pölzinger
Fotos: Dragan Tatic, Wikimedia, Christoph Pueschner/Diakonie Katastrophenhilfe, Weltbank

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