Entwicklungsfinanzierung

Gut gemacht statt gut gemeint

12/2016 - Die Entwicklungszusammenarbeit will Resultate sehen, finanziert in der Regel aber nach wie vor lieber vordefinierte Aktivitäten. Development Impact Bonds und andere ergebnisorientierte Finanzierungsmodelle fordern dieses traditionelle Denken heraus: Finanziert wird nämlich nicht – wie bisher oft üblich – der gut gemeinte Versuch eines Projekts, sondern nur dessen nachgewiesener Erfolg.

Zum Thema:

Interview mit Peter Nicholas, Social Finance UK

Der erste Development Impact Bond wurde im indischen Rajasthan gestartet und soll jungen Mädchen eine bessere Ausbildung ermöglichen.

Vor kurzem feierte ein den meisten Österreichern wohl unbekanntes Projekt sein einjähriges Bestehen: „Perspektive:Arbeit“, der erste österreichische Social Impact Bond. Das Pilotprojekt in Oberösterreich arbeitet seit vergangenem Jahr daran, von Gewalt betroffene Frauen in den Arbeitsmarkt zu integrieren, und setzt dabei auf eine innovative Kooperations- und Finanzierungsform. Bei Social Impact Bonds (siehe Grafik unten) finanzieren private Investoren die Arbeit eines sozialen Dienstleisters vor und erhalten bei Erreichen konkreter, vorab definierter Ziele das Kapital plus eine erfolgsabhängige Rendite von der öffentlichen Hand zurück. Denn für letztere können sich durch die Lösung sozialer Probleme oft auch erhebliche Einsparungen von Folgekosten ergeben. Die Erreichung der gewünschten Ziele wird durch einen externen Gutachter evaluiert und bestätigt.

Ein neues Mindset Mittels Impact Bonds können Sozialmaßnahmen durch private Investoren vorfinanziert werden. Im Erfolgsfall erhalten diese ihr Geld plus Rendite zurück.

Finanzierung neu gedacht Das Konzept der Social Impact Bonds erfreut sich in vielen Ländern wachsender Beliebtheit – allen voran in Großbritannien und den USA. Seit 2010 wurden allein in diesen beiden Ländern an die 50 Projekte gestartet, um soziale Themen wie die Resozialisierung entlassener Straftäter, Arbeitskräfteentwicklung, die Obsorge von Kindern in Pflegefamilien oder Obdachlosigkeit ergebnisorientiert anzupacken. Weltweit sind bereits mehr als 100 Social Impact Bonds in der Umsetzung oder in Vorbereitung – auch in Schwellenländern.

Erst kürzlich startete der erste Fonds für Social Impact Bonds in Kolumbien. Innerhalb der kommenden fünf Jahre soll mit einem Budget von 8,5 Mio. Dollar die Beschäftigungsfähigkeit benachteiligter Bevölkerungsgruppen erhöht und das Marktumfeld für die Verbreitung von Social Impact Bonds verbessert werden. Das ist ein großes Erfolgserlebnis für das Team von Instiglio, einem Sozialunternehmen, das ergebnisorientierte Finanzierungsmechanismen in Schwellen- und Entwicklungsländern etablieren will und bei der Konzipierung des kolumbianischen Bond maßgeblich mitgewirkt hat. „Es war ein hartes Stück Arbeit, aber letztendlich können wir nun auf die Beteiligung der kolumbianischen Regierung, internationaler Geber wie der Inter-Amerikanischen Entwicklungsbank und des Schweizer Staatssekretariats für Wirtschaft SECO sowie lokaler Stiftungen zählen“, so Siegrid Holler, Junior Partner bei Instiglio.


Siegrid Holler
Instiglio

Auch Südafrika will künftig auf das Modell setzen. Im März 2016 startete ein Social Impact Bond Fonds mit einem Budget von 1,6 Mio. Dollar, aus dem die Arbeit von Gesundheitsdienstleistern in Townships der Western Cape Provinz über drei Jahre finanziert werden soll, um unter anderem die Schwangerschaftsvorsorge und frühkindliche Entwicklung zu verbessern oder auch die Übertragungsrate von HIV zwischen Mutter und Kind zu verringern. Als Refinanzierer sind das lokale Gesundheits- und Sozialministerium sowie internationale Stiftungen und die Europäische Union an Bord.

Mehr Wirkung, bitte Angesichts der vielfältigen gesellschaftlichen Herausforderungen in Schwellen- und Entwicklungsländern erstaunt es nicht, dass das Konzept von Social Impact Bonds allmählich auch Eingang in die Entwicklungszusammenarbeit findet und dort unter dem Titel Development Impact Bonds zunehmend an alten Mustern rüttelt. Schon lange gehören Schlagwörter wie Resultate, Impact oder Wirkungsmessung dort zum Basisvokabular. Spätestens seit der Verabschiedung der Pariser Erklärung über die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit 2005 wird Ergebnisorientierung zumindest in der Theorie groß geschrieben und die Vergabe öffentlicher Entwicklungshilfemittel zunehmend an die Wirkung von Maßnahmen sowie entsprechende Nachweise gekoppelt. Auch die globale Konjunkturabschwächung trat eine neue Debatte darüber los, wie man mit begrenzten Ressourcen mehr erreichen und neue Finanzierungsquellen erschließen kann.

In der öffentlichen Vergabepraxis entwickelten sich aus diesem Gedanken heraus so genannte „Payment by Results“-Verträge, die Zahlungen von der Erreichung vorab festgelegter Ziele abhängig machen und damit im Kontrast zu traditionellen Ansätzen stehen, die sich auf Aktivitäten und Inputgrößen konzentrieren – unabhängig vom Ergebnis. Und das mit Gewinn: „Ergebnisorientierte Finanzierungsmodelle können die Kosteneffizienz von Programmen steigern. Zum einen schaffen sie den Anreiz, sich auf Ergebnisse zu konzentrieren, und zum anderen erlauben sie die nötige Flexibilität in der Umsetzung, damit vielversprechende Interventionen schnell an lokale Realitäten angepasst werden können“, erklärt Holler. Die Vision hinter Instiglio beschreibt sie so: „Indem wir Finanzierungen an Resultate knüpfen, wollen wir die Lücke zwischen dem, was funktioniert, und dem, was tatsächlich gemacht wird, schließen.“


Peter Nicholas
Social Finance UK

Doch insbesondere in ärmeren Ländern kann die öffentliche Hand die Rolle des Refinanzierers oft nicht übernehmen – sei es, weil die finanziellen Ressourcen fehlen, oder aufgrund mangelnder Bonität, die das Vertrauen der Investoren begrenzt. Anders als bei Social Impact Bonds zahlt im Fall von Development Impact Bonds bei Zielerreichung nicht vorwiegend der Staat, sondern ein internationaler Geber oder eine gemeinnützige Organisation. „Das Interesse an Development Impact Bonds wächst, da Entwicklungsagenturen nach innovativen Wegen zur Verbesserung der Wirksamkeit in der Entwicklungshilfe suchen“, sagt Peter Nicholas, Direktor bei der britischen Non-Profit-Organisation Social Finance UK, die weltweit mit Gebern und Regierungen zusammenarbeitet, um effektivere und kostengünstigere ergebnisorientierte Finanzierungsmodelle zu entwickeln. „Development Impact Bonds stellen effizientes Betriebskapital für ergebnisorientierte Entwicklungsprojekte bereit, stoßen aber auch ganz grundlegend ein Umdenken an. Nämlich, dass sich erfolgreiche Entwicklungsprojekte laufend anpassen und weiterentwickeln sollten, statt nur episodisch nach den vorgesehenen Berichtsperioden“, betont Nicholas die Vorzüge des Modells (mehr dazu siehe Interview).

Internationaler Pionier Am besten veranschaulichen lässt sich das Modell an einem der ersten Development Impact Bonds, der 2015 im indischen Bundesstaat Rajasthan gestartet wurde. Im Rahmen des Educate Girls Bond stellte die UBS Optimus Stiftung im Voraus Mittel zur Verfügung, um in 140 Gemeinden mehr Mädchen in Schulausbildung zu bekommen und gleichzeitig das Bildungsniveau in den Fächern Englisch, Hindi und Mathematik zu verbessern. Gelingt es dem von der lokalen Nichtregierungsorganisation Educate Girls durchgeführten Projekt, wie vorab definiert innerhalb von drei Jahren rund 15.000 Kinder zu erreichen und deren Lese-, Schreib- und Rechenkompetenz signifikant zu verbessern, springt die Children‘s Investment Fund Stiftung als Refinanzierer ein, refundiert die Investitionssumme und zahlt eine erfolgsabhängige Rendite von bis zu 15 Prozent an die UBS Optimus Stiftung.

Die Mitte 2016 veröffentlichten Ergebnisse des ersten Projektjahres sind vielversprechend: Bereits 44 Prozent der Mädchen in der Region, die zu Projektbeginn keine Schule besuchten, tun dies nun. Zudem konnten die Lese-, Schreib- und Rechenkompetenzen in den Zielschulen um 23 Prozent verbessert werden. Doch der größte Mehrwert des Modells, so die Gründerin von Educate Girls Safeena Husain, sei ein ganz anderer: „Diese Form der Projektstrukturierung und -finanzierung hat uns geholfen zu verstehen, was funktioniert und was nicht. Die Daten zu Lernerfolgen und Einschulung werden in die Hände unserer Mitarbeiter gelegt, damit sie in Echtzeit wissen, wie gut wir auf unsere Ziele hinarbeiten. Sie sind stärker in die Detailplanung involviert und können schnell Maßnahmen ergreifen und ihre Arbeit auf innovative Weise anpassen.“

Ambitionierte Nachfolger Mittlerweile scharren weitere Development Impact Bonds in den Startlöchern. So soll etwa ein 2,5 Mio. Dollar Bond das Problem der Erblindung von Menschen in Kamerun durch die mangelnde Behandlung von Grauem Star an der Wurzel packen, indem die medizinische Versorgung im Bereich der Augengesundheit ausgebaut wird. Social Finance UK arbeitet mit dem kanadischen MaRS Centre for Impact Investing and Grand Challenges Canada ebenfalls in Kamerun. Und zwar an der Konzipierung eines Development Impact Bond, mit dessen Mittel das Konzept von Kangaroo Mother Care – Frühgeborene und Neugeborene mit niedrigem Geburtsgewicht werden mittels ständigen Haut-zu-Hautkontakts und ausschließlichen Stillens versorgt – in insgesamt 25 Spitälern im Land zum Einsatz kommen und damit die Sterblichkeits- und Erkrankungsrate von Frühgeborenen verringert werden soll. „Die Initiative setzt auf ein kultursensibles Train-the-Trainer-Modell für lokales Pflegepersonal, unterstützt durch e-Learning und eine Datenplattform, um den Zugang zu Kangaroo Mother Care zu erhöhen. Ein Development Impact Bond bietet hier die Möglichkeit, das Modell an den lokalen Kontext anzupassen und kontinuierlich zu verbessern“, so Nicholas.

Augengesundheit und die Versorgung von Frühgeborenen sind zwei Themen, die mithilfe von Development Impact Bonds in Kamerun angegangen werden sollen.

Nigeria wiederum plant ein ehrgeiziges neues ergebnisorientiertes Instrument im Kampf gegen die Tropenkrankheit Malaria. Der Vorteil: Während traditionelle Entwicklungsfinanzierung oft auf einzelne Programme – von der Arzneimittelforschung bis hin zur Bereitstellung von Moskitonetzen – ausgerichtet ist, würde ein Development Impact Bond ganzheitliche Ansätze mit unterschiedlichen Maßnahmen zur Bekämpfung von Malaria honorieren. Allerdings: Ein ähnliches Pilotprojekt, das vom internationalen Entwicklungsconsulter Dalberg 2013 in Mosambik gestartet wurde, scheiterte vergangenes Jahr beinahe an seiner Komplexität und der Menge an involvierten Interessengruppen und Gebern. Das deckt sich auch mit anderen bisherigen Erfahrungen mit Impact Bonds im Allgemeinen: Je ehrgeiziger und komplexer ein Projekt, desto unwahrscheinlicher wird dessen Umsetzung in Form eines ergebnisorientierten Modells.

Gewusst wie Während Development Impact Bonds und deren Potenzial in der Entwicklungszusammenarbeit in den vergangenen drei Jahren mit großem Enthusiasmus diskutiert wurden, kommen die Erwartungen langsam auf den Boden der Tatsachen zurück. Denn letztendlich gab es bisher weit mehr Berichte und Bekundungen als Fälle, in denen tatsächlich Geld für ergebnisorientierte Finanzierungsmechanismen bereitgestellt wurde.

Ein Hauptgrund: Die Konzipierung eines Impact Bond ist zeit- und kostenintensiv. Spezialisierte Intermediäre wie Dalberg, Social Finance UK oder Instiglio verbringen nicht selten mehr als ein Jahr damit, das Problem, die Akteure und das Umfeld genau zu verstehen, Investoren und Refinanzierer zu gewinnen sowie messbare Zielvariablen zu definieren. Die Transaktionskosten sind daher insbesondere bei kleinen Pilotprojekten – wie es die meisten aktuell laufenden und diskutierten Development Impact Bonds nach wie vor sind – enorm. Diese Herausforderung sieht auch Peter Nicholas für die Zukunft: „Um wirklich nachhaltig zu sein und zugleich ihre Komplexität zu kompensieren, müssen Development Impact Bonds sich hin zu größeren Projekten von mehr als fünf Mio. Dollar bewegen, was auch bedeutet, dass Refinanzierungsquellen in manchen Fällen besser in Form von spezialisierten Fonds gebündelt werden sollten.“

Gerade das Interesse kommerzieller Investoren ist derzeit aber noch überschaubar – zu groß ist bei vielen die Unsicherheit darüber, ob das Modell hält, was es verspricht. Kein Wunder, übernehmen doch die Investoren nicht nur die Vorabfinanzierung, sondern auch das komplette Ausfallrisiko. Denn im Gegensatz zu klassischen Anleihen ist ein Impact Bond alles andere als mündelsicher: Verfehlt ein Projekt entscheidende Zielgrößen, findet keine Refinanzierung statt. Die nötige Risikobereitschaft bringen daher heute vorwiegend philantropisch motivierte Investoren wie etwa Stiftungen mit. „Wenn die Investoren selbst soziale Ziele verfolgen, sind sie natürlich leichter von einem Projekt zu überzeugen. Aber wir rechnen damit, dass kommerzielle Investoren künftig vermehrt auf den Markt kommen, sobald wir eine glaubwürdige Erfolgsbilanz bei Development Impact Bonds vorweisen können“, so Nicholas. Auch Regierungen stehen dem innovativen Finanzierungsmodell bisweilen skeptisch gegenüber. „Das hat zum Teil mit einer gewissen Starrheit des jeweiligen gesetzlichen Rahmens zu tun, der es vielen Regierungen erst gar nicht erlaubt, ihre öffentliche Vergabepraxis so einfach zu ändern“, sagt Holler. Regierungen täten sich schwer, im Voraus langfristige Zahlungsverpflichtungen einzugehen, die eine Budget- oder gar Legislaturperiode überschreiten. „Gleichzeitig stehen Regierungen oft unter Druck, Mittel innerhalb einer Budgetperiode abzurufen – bei ergebnisorientierten Verträgen wie Impact Bonds kann es aber sein, dass der Staat am Ende gar nicht als Refinanzierer einspringen muss“, so Holler.

Impact Bonds haben zudem dort ihre Grenzen, wo die Messung von Ergebnissen schwierig ist. Eine Herausforderung, besonders in Schwellen- und Entwicklungsländern: „Die Verfügbarkeit von Daten ist in Entwicklungsländern sehr schlecht, das macht es komplex, überhaupt messbare Ziele zu definieren und deren Erreichung monetär zu bewerten“, so Holler. Denn es gilt, die Rendite angemessen festzulegen, sodass sowohl das Investorenrisiko belohnt als auch der soziale Charakter der Investition bewahrt wird.

Die Richtung stimmt Als Allzweckwaffe taugen Impact Bonds daher nur bedingt. Der Zeit und den Kosten, die ihre Konzipierung in Anspruch nimmt, muss ein entsprechender Mehrwert gegenüber stehen – weshalb sorgfältig geprüft werden muss, ob ein Impact Bond im Einzelfall der richtige Finanzierungsmechanismus ist. Ein Großteil der bisher gestarteten Social oder Development Impact Bonds fördert eher bewährte Lösungen in zum Teil neuem Kontext als tatsächlich innovative, wenig erprobte Ansätze – und geht damit nur bedingt das Risiko eines Misserfolgs ein. Wird jedoch genau dieses Risiko möglichst klein gehalten und gleichzeitig eine Rendite vereinbart, werden in der Praxis erfolgversprechende Sozialdienstleistungen schlichtweg mit höheren Transaktionskosten und einem größeren Kreis an Beteiligten finanziert und umgesetzt anstatt diese breit auszurollen und – wirkungsorientiert – zu skalieren. Aber vielleicht liegt ja genau hier der tatsächlich originäre Mehrwert: Denn wenn es einige wenige Impact Bonds schaffen, ein generelles Umdenken bei Dienstleistern, Regierungen und Gebern anzustoßen, künftig wirkungs- und wettbewerbsorientierter an die Erbringung sozialer Dienstleistungen heranzugehen, dann braucht es vielleicht irgendwann gar keine komplizierten Finanzierungsinstrumente mehr dafür.

© corporAID Magazin Nr. 67
Text: Melanie Pölzinger
Fotos: Educate Girls, Instiglio, Social Finance UK, Sightsavers, Adara

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