3er-Gespräch

Zwischen Export und Entwicklung

02/2016 - Soft Loans sind zinsgestützte Finanzierungen, die Exportförderung und Entwicklungs-nutzen verbinden sollen. Wie das in der Praxis funktioniert und warum nur wenige heimische Unternehmen das Instrument nutzen, diskutieren Heinz Messinger, AME International, Dieter Nell, Oesterreichische Kontrollbank, und Thomas Url, Wirtschaftsforschungsinstitut.

Die Diskutanten
Dieter Nell,
Thomas Url,
Heinz Messinger (v.l.n.r.)

corporAID: Welche Rolle spielen Soft Loans in der österreichischen Exportwirtschaft?

Nell: Soft Loans sind als liefergebundene Finanzierungen eine von drei Säulen der österreichischen Exportförderung: Zum einen gibt es das Exportkreditversicherungssystem, zweitens die kommerzielle Finanzierung und drittens eben die zinsgestützten Soft Loans in ausgewählten Schwellen- und Entwicklungsländern. Letztere sind vor allem dort für einen Zuschlag an eine österreichische Firma wichtig, wo die Finanzierung mitentscheidend ist. Es ist ein etabliertes System, das auf Grund sich ändernder Rahmenbedingungen immer wieder angepasst wird. Wir stehen im internationalen Wettbewerb, unterliegen aber auch Regeln, an die wir als OECD-Mitglied gebunden sind. Ein wesentliches Ziel der Soft Loans ist es, neue Märkte für österreichische Exporteure zu erschließen, die Folgegeschäfte zu kommerziellen Konditionen nach sich ziehen. In Entwicklungsländern ist österreichisches Know-how grundsätzlich gefragt – mit der Soft Loan-Finanzierung werden gewisse Produkte und Dienstleistungen aus Österreich für diese Länder erschwinglicher.

Messinger: Für uns als Komplettanbieter im Spitalsektor sind Soft Loans ein interessantes und auch sehr wichtiges Finanzierungsvehikel, denn in Entwicklungsländern haben Sie mit kommerziellen Finanzierungen im Gesundheitswesen keine Chance. Fullstop. Natürlich erhöhen sich mit der zunehmenden Entwicklung eines Landes auch die Möglichkeiten für kommerzielle Finanzierung, wie das in China der Fall ist. Aber zu glauben, dass in einem unterentwickelten Land auf ein Soft Loan-Projekt gleich das nächste Projekt auf kommerzieller Basis folgt, halte ich für überzogen. Man muss hier eben sehen, dass Soft Loans wie eine Münze zwei Seiten haben. Eine Seite ist natürlich die Exportförderung, die andere – wichtigere – Seite ist aber, dass es um entwicklungsrelevante Projekte geht. In Österreich werden Soft Loans tendenziell stärker als Exportförderung wahrgenommen als in anderen Ländern. Ein konkretes Beispiel: Durch Soft Loans hat die AME mit Spitälern bisher für zwei Millionen Patienten die Situation verbessert und für zwölf Millionen Menschen überhaupt erst einen Zugang zu einem Spital geschaffen. Es wäre daher wichtig, viel stärker zu betonen, dass mit Soft Loan-Projekten die Lebenssituation von Menschen verbessert wird. Rosenbauer liefert Löschfahrzeuge, die es sonst in den Ländern nicht gäbe. Vamed, AME oder Odelga machen Gesundheitsprojekte, von denen vormals unterversorgte Menschen profitieren.

Url: Genau deshalb sind Soft Loans ja auch an gewisse Bedingungen geknüpft. Vor allem, dass das Projekt nicht kommerziell tragfähig ist, dass also die aus dem Projekt in der Zukunft erwirtschafteten Erträge die Investitionssumme nicht decken. Hier kommt der Aspekt der Entwicklungshilfe stark zum Tragen. Natürlich stellt das aus volkswirtschaftlicher Sicht auch eine Subvention für österreichische Unternehmen dar, die beispielsweise unwirtschaftliche Markteintrittskosten abdecken soll. Der Gedanke ist: Mit Soft Loans geht man in einen Markt hinein, um mit der Zeit auch kommerziell erfolgreiche Projekte zu realisieren. Ein anderes Argument sind spezifische Forschungs- und Entwicklungsausgaben, die Unternehmen nicht vollständig aus den Markterlösen finanzieren können.

„Momentan ist „Blending“ ein Modewort – alle sind geblendet!“

Heinz Messinger
AME

Wie sehen Soft Loans im internationalen Vergleich aus?

Nell: Die Systeme sind in den einzelnen Ländern sehr unterschiedlich. Japan ist quasi das einzige Land, das ausschließlich auf ungebundene Finanzierungen setzt – das heißt, dass die entsprechenden Projekte nicht an japanische Lieferungen gebunden sind. Auch die größeren europäischen Länder machen das in geringerem Ausmaß. Gleichzeitig setzen die meisten kleineren Länder auf ähnliche Verfahren wie Österreich – unser System gilt da für manche durchaus als Vorbild. Auch bei der Umsetzung gibt es Unterschiede: Österreich setzt auf Pre-mixed Credits, also reine Kredite mit langen Laufzeiten, tilgungsfreien Perioden und niedrigen Zinssätzen. Daneben gibt es aber auch eine Mischung aus kommerziellen Finanzierungen mit einem eigenen Zuschusselement. Im Ergebnis läuft das auf das Gleiche hinaus.

Messinger: Ich möchte zu Japan schon anmerken, dass in der Realität japanische Firmen und sonst niemand die Projekte gewinnt – und geliefert wird überwiegend japanisches Equipment. Ich habe schon mit Soft Loans verschiedenster Länder gearbeitet – im Vergleich ist das österreichische System sehr kompakt. Und was noch viel wichtiger ist: Es ist ein schnelles System. In Japan dauert es rund fünf Jahre bis zur Umsetzung, in Österreich erfolgt die Projektprüfung durch die Kontrollbank innerhalb von drei oder vier Monaten, und wenn alles schnell geht, kann ich bereits nach sechs Monaten liefern. Im internationalen Vergleich spielt aber auch die Projektgröße eine Rolle. Die Chinesen gehen da oft mit Beträgen hinein, da wird einem schummrig. In Tansania bekam ich zu einem 5 Mio. Euro-Projektvorschlag die Rückmeldung: Wir machen unter 50 Mio. gar nichts mehr! Das haben die Chinesen mit dieser Schwemme angerichtet.

„Die meisten kleineren Länder setzen auf ähnliche Verfahren wie Österreich – unser System gilt da für manche durchaus als Vorbild.“

Dieter Nell
OeKB

Soft Loans sind in Österreich in der Praxis eher ein Nischeninstrument. Wie viele Unternehmen nützen diese denn tatsächlich?

Nell: Ich schätze, das sind ungefähr 30. Es gibt immer wieder Ausreißer, aber grundsätzlich ist der Kreis der Firmen relativ beschränkt. Es gibt aber Spill-over Effekte: Fast jeder Exporteur hat Zulieferer, und einige, die zunächst als Zulieferanten von Soft Loan-finanzierten Exporten tätig waren, entscheiden sich, allein ein Projekt durchzuführen. Im Kern liegt es aber an der internationalen Vorgabe, dass die entsprechenden Projekte keinen Ertrag erwirtschaften dürfen – daher sind nur gewisse Sektoren dafür tauglich: Infrastruktur, Basisversorgung im Medizinbereich, Ausbildung, Wasser, Abwasser, Feuerbekämpfung, Katastrophenschutz, e-Projekte und so weiter. Damit gibt es automatisch eine Konzentration auf bestimmte Unternehmen. Unser Bemühen, und das Bemühen der Republik, ist, trotzdem – allein schon aus Risikostreuungsgesichtspunkten – ein Portefeuille mit einem breit gestreuten Mix an Produkten, Zielländern und Exporteuren sicher zu stellen.

Url: Ich denke nicht, dass es zu einer raschen Ausweitung des Kreises der Nutznießer von Soft Loans kommen wird. Eine Schwierigkeit sehe ich in der heimischen Unternehmenslandschaft, denn ein Großteil sind organisch wachsende Familienbetriebe. Der Schritt in dieses internationale Geschäftsfeld ist erheblich und erfordert einen Produktivitätsvorteil gegenüber Mitbewerbern. Die Voraussetzung, dass Projekte nicht selbst tragfähig sein dürfen, verringert die Auswahl zusätzlich. Es wird daher eher bei den aktuellen Unternehmen bleiben.

Messinger: Ich pflichte meinen Vorrednern hier bei: Es gibt natürlich nur gewisse Sektoren, die in Frage kommen. Auf der anderen Seite bedeutet es aus unternehmerischer Sicht ein erhebliches wirtschaftliches Risiko, ein Soft Loan-Projekt zu akquirieren – noch dazu, wo der Outcome völlig unklar ist. Die Akquisition bedarf vieler Jahre an relativ hohem Aufwand, und das oft in Ländern, in denen sich die politische Situation rasch ändern kann und wo ich mir nie wirklich sicher sein kann, ob ich das Projekt jemals in Gang bringen werde. Hier spielen einfach unzählige Komponenten hinein, daher ist die Eintrittsbarriere vergleichsweise hoch. Ich kenne zahlreiche Unternehmen, die nach einem oder zwei Soft Loans aufgegeben haben, weil sie den Aufwand und die Kosten langfristig unterschätzt hatten. In Wahrheit muss man eine ganze Reihe an Projekten parallel bearbeiten, um einen gewissen Deal-Flow zu haben und schließlich Projekte auch wirklich durchzubringen. Es ist kein einfaches Geschäft, das muss man schon ganz klar sagen.

Url: Deshalb sind es in der Praxis ja auch nur einige Dutzend Unternehmen, die das Instrument immer wieder nützen. Die faktische Einschränkung auf gewisse Sekoren ist natürlich eine Folge der zwei Ziele, die mit Soft Loans verfolgt werden. Die Herausforderung liegt darin, das Ziel der Exportförderung mit den entwicklungspolitischen Zielsetzungen im Gleichgewicht zu halten – vor allem, wenn dann auch noch finanztechnische Überlegungen wie Portfolio- und Risikomanagement dazu kommen. Wenn man nur aus der Perspektive der Entwicklungszusammenarbeit argumentiert, muss man natürlich die Frage stellen, ob manche Leistungen nicht international günstiger zu beziehen wären als aus Österreich. Als Alternative würde sich dann ein Tenderverfahren anbieten, wie das etwa in Deutschland gemacht wird.

Messinger: Genau, Deutschland hat unlängst auf ein offenes Ausschreibungsverfahren umgestellt. Wir arbeiten beispielsweise in China mit deutschen Soft Loans. Hier wurden der genaue Lieferumfang und die Konditionen vorab definiert, wodurch der Prozess der Projektinitiierung aus Unternehmenssicht natürlich einfacher ist. Dazu kommt, dass ich mich immer auf die Vorgaben der Ausschreibung berufen kann, wenn die Leistungen nicht exakt den Bedürfnissen vor Ort entsprechen. Dann hatte der Kunde halt Pech. In Österreich hingegen entwickle ich das Projekt gemeinsam mit dem Kunden und bin für die Umsetzung verantwortlich. Deutschland rudert momentan etwas zurück und setzt bei der Wahl des Bestbieters stärker auf Erfahrung und Qualität. Der Preis ist nur ein Parameter in der Auswahl.

„Ich denke nicht, dass es zu einer raschen Ausweitung des Kreises der Nutznießer von Soft Loans kommen wird.“

Thomas Url
WIFO

Wie können Soft Loans besser mit anderen Instrumenten der Entwicklungszusammenarbeit abgestimmt werden?

Nell: Man könnte hier in mehreren Bereichen ansetzen. Ein Punkt wäre sicherlich eine vertiefte Zusammenarbeit mit den Koordinationsbüros der österreichischen Entwicklungsagentur ADA. Dies geschieht teilweise schon, etwa in Moldawien, nur muss man ganz ehrlich sagen, dass die Budgetmittel der ADA für eine echte Zusammenarbeit viel zu gering sind. Wir haben wiederholt Anläufe genommen, diese Instrumentarien zu verschränken – mit bescheidenem Erfolg, und das ist noch eine Übertreibung. Eine weitere Möglichkeit wären sogenannte Mixed-Credits, die konzessionelle Finanzierungen über die Kontrollbank mit einem Grant durch die ADA kombinieren. Als Hindernis sehe ich dabei den Fokus der Entwicklungszusammenarbeit des Außenministeriums auf einige wenige Länder und Sektoren, die sich kaum für gebundene Hilfsfinanzierungen eignen: Die Deckungsmenge ist hier in der Praxis sehr klein.

Messinger: Momentan ist „Blending“ ein Modewort – alle sind geblendet! Ich fände es interessanter, größere Projektvolumina zu ermöglichen, indem man Finanzierungen aus mehreren Ländern bündelt. Das ist sehr komplex und wird sich kurzfristig nicht umsetzen lassen, ich sehe aber für die Zukunft darin einiges an Potenzial. In Österreich würde ich die ADA gerne in Soft Loan-Projekte einbinden, am besten schon in einer sehr frühen Phase. Zum Beispiel ist es im Agrarbereich wichtig, jemanden vor Ort zu haben, der gelieferte Geräte reparieren kann. Im Zuge einer Wirtschaftspartnerschaft kann man mit einer 50-prozentigen Förderung Leute vor Ort ausbilden. Das kann eine schöne Ergänzung zu einem Soft Loan sein. Auch die Oesterreichische Entwicklungsbank könnte bei einem solchen Projekt mitwirken und beispielsweise einen Kreditfonds einer lokalen Bank refinanzieren, der für die Förderung der Mechanisierung kleiner Bauernbetriebe aufgelegt wird. Das spannt einen schönen Bogen über das gesamte Portfolio und wäre wirklich interessant. Wir sind diesbezüglich mit diversen Akteuren auch bereits seit längerem im Gespräch, aber solche Kooperationen haben natürlich eine relativ lange Vorlaufzeit.

Url: Die Zweiteilung der Kompetenzen in Österreich zwischen dem Finanzministerium, das unter anderem für die Soft Loans zuständig ist, und dem Außenministerium, das die technische Entwicklungszusammenarbeit verantwortet, ist einer besseren Vernetzung der verschiedenen Instrumente nicht unbedingt zuträglich. Das ist ein grundsätzliches Problem. Dazu kommen inhaltliche Fragen, beispielsweise was den geografischen Fokus der Entwicklungspolitik anbelangt. Beides verhindert in der Praxis eine Verschränkung von Instrumenten.

Vielen Dank für das Gespräch!

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ZU DEN PERSONEN


Thomas Url befasst sich seit 1994 am österreichischen Institut für Wirtschaftsforschung WIFO im Bereich Makroökonomie und europäische Wirtschaftspolitik u.a. mit Themen der Exportförderung. Zudem ist der studierte Volkswirt als Lektor an der Wirtschaftsuniversität
Wien tätig.

Dieter Nell ist seit 1996 Leiter der Kreditabteilung der österreichischen Kontrollbank OeKB und Mitglied der österreichischen Delegation bei den OECD-Konsensus-Gesprächen und des Arbeitskreises Exportkredite in der EU.

Heinz Messinger ist seit 1995 Geschäftsführer des Gesundheitstechnologiedienstleisters AME International GmbH sowie Consultant und Geschäftsführer bei der Advanced Technologies Austria GmbH. Der studierte Jurist hat Erfahrung in der internationalen Projektentwicklung in mehr als 20 Ländern.

© corporAID Magazin Nr. 62
Das Gespräch moderierte Bernhard Weber
Fotos: Mihai M. Mitrea

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